Sie nennen es Mitgift

Sie nennen es Mitgift

Immer öfter lässt sich der Staat seine Infrastruktur von privaten Konzernen finanzieren, bauen und jahrzehntelang betreiben. Doch was gut klingt, entpuppt sich häuftig als ineffizient, intransparent und unkontrollierbar. Jüngstes Beispiel: das neue Forschungsministerium

Schwarzbrot – so nennt man unter Journalisten Geschichten, die hoch abstrakte und komplizierte Zusammenhänge beschreiben. Das Thema Public-Private-Partnership (PPP) ist genau das: Schwarzbrot. Was beim Erzählen hilft, sind konkrete Beispiele. Nach der Recherche zur Finanzlobby für Die Selbstbediener widmete ich mich deshalb Anfang 2012 einem Vorzeigeprojekt der Bundesregierung. Und konnte anhand vertraulicher Unterlagen ein paar Fragen aufwerfen. Das Ergebnis, erschienen als Weekend Agenda in der Financial Times Deutschland, war dann trotzdem keine leichte Kost, schaffte es aber 2013 auf die Shortlist des Axel-Springer-Preises. Hier im Original-Layout sowie unten als reiner Text.

Das Paradies ist nicht mehr wiederzuerkennen. Dort, wo sich im vergangenen Sommer noch Touristen in Liegestühlen fläzten und an ihren Mojitos nippten, klafft nun ein riesiges Loch. Bundespressestrand hieß dieser idyllische Sandflecken zwischen Spree, Hauptbahnhof, Reichstag und Bundeskanzleramt einmal – ein typischer Berliner Ort, unfertig und urban. Das ist jetzt vorbei.

Am vergangenen Dienstag stand hier, wo einst getrunken und getanzt wurde, Bundesforschungsministerin Annette Schavan (CDU) zwischen Betonstahlmatten und turmhohen Kränen. Die Politikerin legte den Grundstein für den Neubau ihres Ministeriums. Ab 2014 sollen ihre 350 Berliner Beschäftigten hier in einem modernen Bürotrakt arbeiten.

Neben Schavan standen ministeriale Anzugträger und Bauleiter in neongelben Warnwesten. Die Ministerin begrüßte die Besucher „auf einer für uns wunderbaren Baustelle“, die Gegend solle sich in einen „Zukunftskiez“ verwandeln. Und ausdrücklich lobte sie die Partnerschaft, die der Bund mit einem privaten Partner eingegangen ist, um das Großprojekt zu stemmen. „Wir gehen mit unserem Neubauprojekt neue Wege“, frohlockte Schavan.

Das neue Ministerium ist das erste zivile Bundesgebäude, das in Public-Private Partnership (PPP) errichtet und anschließend betrieben werden soll. Politik und Industrie preisen das Bauwerk als „Leuchtturmprojekt“. Es soll den Weg in eine Zukunft weisen, in der immer häufiger private Konzerne öffentliche Aufgaben übernehmen. Zum Wohle der Wirtschaft. Und zum Wohle des Staates.

Der Vertrag, den der Bund mit einem privaten Konsortium aus den deutschen Töchtern des niederländischen Bauriesen BAM und des britischen Finanzinvestors Amber Infrastructure unterschrieben hat, füllt samt Anlagen mehrere Dutzend Aktenordner. 54 Mio. Euro beträgt die Anschubfinanzierung der öffentlichen Hand, den Rest bringen die Privaten auf. Ab 2014 stottert der Bund die Kosten ab und zahlt den laufenden Betrieb. Jedes Jahr fallen so weitere 5,7 Mio. Euro an. Über drei Jahrzehnte läuft der Vertrag, Barwert laut der geheimen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, die der FTD vorliegt: 261,1 Mio. Euro.

PPP gilt als Wunderwaffe in Zeiten ausufernder Staatsverschuldung. Sie funktioniert nach dem Prinzip „Baue jetzt, bezahle später“. Die Idee: Unternehmen bieten dem Staat ein Rundum-sorglos-Paket. Sie finanzieren, bauen und betreiben die öffentliche Infrastruktur. 15 Prozent aller öffentlichen Investitionsvorhaben möchte die Bundesregierung künftig auf diese Weise abwickeln.

Das rentiere sich für die Industrie wie für den Steuerzahler, versprechen die Befürworter. Ein privates Unternehmen könne enorme Effizienzen heben, wenn Bau und Betrieb in einer Hand liegen. Beim Neubau des Forschungsministeriums etwa baue und betreibe der private Partner 9,5 Prozent günstiger als der Staat. 28 Mio. Euro ließen sich so sparen, behauptet die Bundesregierung. Ein hübsches Sümmchen.

Doch gehen Rechnungen wie diese tatsächlich auf? Nach einem Jahrzehnt PPP in Deutschland wird immer deutlicher: Wunsch und Wirklichkeit klaffen oft weit auseinander. In der Theorie ist das Modell charmant, in der Praxis entpuppt es sich oft als Mogelpackung: ineffizient, intransparent, unkontrollierbar.

Die Vertragswerke werden gehütet wie Staatsgeheimnisse. Wer wissen will, wie die Zahlen zustande kommen, mit denen die PPP-Befürworter hausieren gehen, wird mit dem Verweis auf Geschäftsgeheimnisse abgebügelt. Selbst Bundestagsabgeordnete können viele Unterlagen nur in der Geheimschutzstelle des Parlaments einsehen – wenn überhaupt. Die Berechnungen seien nicht nachvollziehbar, beschweren sich Haushaltspolitiker der Opposition. Einer, der sich seit Jahren mit PPP befasst, bezeichnet den Zustand schlicht als „Mauern oder Müllen“.

Immerhin – die Rechnungshöfe von Bund und Ländern haben Einblick. Und bei vielen der 176 Projekte mit einem Investitionsvolumen von insgesamt knapp 7,2 Mrd. sprechen die Kontrolleure vernichtende Urteile. Prominentestes Beispiel: die Hamburger Elbphilharmonie. Die Kosten des einstigen Siegerprojekts beim „Innovationspreis PPP“ 2007 übersteigen mittlerweile die schlimmsten Befürchtungen. Statt des versprochenen „Pauschalfestpreises“ von 114 Mio. Euro gehen Schätzungen inzwischen von rund 500 Mio. Euro Baukosten aus.

Auch die PPP-Autobahnen wie die A 1 zwischen Hamburg und Bremen drohen teurer zu werden als gedacht. Hier fließt die Lkw-Maut auf den privat betriebenen Teilstrecken in die Taschen der Investoren. Und die kalkulieren mit weit höheren Mauteinnahmen, als man in Berlin angesetzt hatte. Ergebnis: Sollten die Privaten recht behalten, droht dem Steuerzahler laut Bundesrechnungshof „ein erheblicher wirtschaftlicher Schaden“.

Selbst bei überschaubareren Bauvorhaben wie Schulen oder kommunalen Schwimmbädern bleibt von den Versprechungen oft wenig übrig, wenn die Prüfer genau nachrechnen. In einem gemeinsamen Bericht haben sie kürzlich ihre Erfahrungen zusammengefasst: Die versprochenen Effizienzvorteile „wurden häufig zu hoch ermittelt oder nicht schlüssig nachgewiesen“.

Das seien bloß Ausnahmen, beschwichtigt die PPP-Lobby, und tatsächlich laufen etliche Projekte bislang reibungslos. Doch abgerechnet wird erst nach Jahrzehnten. Die typische Laufzeit der Verträge beträgt 30 Jahre. Und noch hat kein einziges Projekt den finalen Kassensturz erlebt.

Als leuchtendes Beispiel gilt den PPP-Befürwortern Großbritannien. In einem Erfahrungsbericht des Bundesverkehrsministeriums von 2007 heißt es etwa: „Der Inhalt der ÖPP-Initiative in Deutschland geht auf die in Großbritannien gemachten Erfahrungen in den letzten zehn Jahre zurück.“ Seit 1992 gibt es dort die Private Finance Initiative, mehr als 70 Mrd. Pfund wurden seither in mehr als 900 PPP-Projekte investiert.

Doch im Mutterland der öffentlich-privaten Partnerschaften selbst ist inzwischen der Glaube an deren segensreiche Wirkung verloren gegangen. Kürzlich zerpflückte der Haushaltsausschuss des britischen Unterhauses auf 114 Seiten die Wirtschaftlichkeit der Projekte. Diese Art, öffentliche Infrastruktur zu finanzieren, sei „extrem ineffizient“ und werde vor allem dazu „missbraucht“, Schattenhaushalte aufzustellen, so der Bericht. Eine unmissverständliche Warnung eigentlich, auch für deutsche Politiker.

Auf einmal will die Bundesregierung von ihrer einstigen Großbritannien-Euphorie nichts mehr wissen. Die britischen Erfahrungen seien „in entscheidenden Punkten für die ÖPP-Initiative in Deutschland nicht maßgeblich gewesen“, heißt es plötzlich in der Antwort auf eine Kleine Anfrage der Grünen. Schlussfolgerungen der Bundesregierung aus dem verheerenden Urteil der britischen Haushälter? „Keine.“

Berlin-Mitte, in einer ehemaligen Fabriketage an der Mauerstraße. Hier sitzt die Partnerschaften Deutschland – ÖPP Deutschland AG. Die Gesellschaft mit dem sperrigen Namen wird vom Bund und der PPP-Industrie gemeinsam getragen. Ihr Ziel: PPP in Deutschland zu fördern. 30 Experten leisten Grundlagenarbeit und beraten die öffentliche Hand in allen Phasen von PPP, von der ersten Eignungsprüfung bis zum Vertragsabschluss. Für das neue Schavan-Ministerium übernahm die Gesellschaft die komplette Projektsteuerung. Es ist das erste große Prestigevorhaben.

Das Büro ist der Gegenentwurf zu den muffigen Beamtenstuben, die man aus Ministerien und Rathäusern kennt. Auf dem Weg zum Empfang im sechsten Stock geht es zwischen unverputzten Backsteinwänden vorbei an einer Tischtennisplatte in das Büro von Vorstand Johannes Schuy. Der beurlaubte Spitzenbeamte war im Finanzministerium für Infrastrukturfinanzierung verantwortlich, bevor er Ende 2008 die Leitung der Partnerschaften Deutschland übernahm. Jetzt ist er qua Amt so etwas wie Deutschlands oberster PPP-Befürworter.
Der 54-Jährige lächelt die Bedenken der Kritiker gern freundlich weg. „Wir sind kein reines Privatunternehmen, sondern haben klar den Hut der öffentlichen Hand auf“, versichert Schuy.

Das aber ist nur ein Teil der Wahrheit. Schuys PPP-Truppe ist hinter Frankfurter Glasfassaden erdacht worden: auf Betreiben der deutschen Finanzlobby. Eine Arbeitsgruppe aus Bankern entwickelte in der ersten Jahreshälfte 2007 ein „entscheidungsreifes Konzept“ für die neue Beratungsgesellschaft. Die bis ins letzte Detail ausgearbeitete Vorlage, die der FTD vorliegt und an der auch McKinsey und die Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer mitwirkten, wurde von der Bundesregierung fast ohne Änderungen umgesetzt. „Es war ein Abnicken“, sagt einer der beteiligten Lobbyisten.

Teil des Konzepts war ein detaillierter Geschäftsplan. Denn klar war: Die neue Firma braucht Aufträge vom Staat, um sich zu etablieren. Eine „ausreichende und noch detailliert zu bestimmende Anzahl“ an PPP-Beratungsaufträgen müsse von der Bundesregierung „für die Startphase konkret in Aussicht gestellt werden“, damit ein „fliegender Start“ gelinge, heißt es dazu in einer vertraulichen Ministerpräsentation der Lobbyisten. Die Bundesregierung hatte für Projekte zu sorgen, erinnert sich einer der teilnehmenden Banker. „Wir haben das Mitgift genannt.“

Auffällig ist: Von Anfang hat gab es eine große Nähe zwischen öffentlicher Hand und den neuen Partnern. So wurde der Beratungsvertrag, den der Bund mit Partnerschaften Deutschland unterschrieb, zwar auf den 25. Juni 2009 datiert. Einer internen Aufgabenliste zufolge steuerten die Berater das Verfahren für die Bundesregierung aber bereits seit Januar 2009. Auch Vorstand Schuy erinnert sich, das Projekt bereits Anfang 2009 übernommen zu haben.

Schuy behauptet, seine Mitarbeiter hätten auch die vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für den Ministeriumsbau erstellt, in der die PPP-Variante mit einer konventionellen Bauweise verglichen wird. Doch der vertrauliche Abschlussbericht dieser Untersuchung vom 10. Februar 2009 stammt nicht etwa von den Partnerschaften Deutschland, sondern von der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Rauschenbach & Kollegen. Eben dieses Prüfunternehmen hatte sich kurz zuvor, am 27. Januar, in die Beteiligungsgesellschaft der Partnerschaften Deutschland eingekauft. Just bei der ersten wichtigen Beratung eines öffentlichen Auftraggebers, dem Bau des Forschungsministeriums, hat also offenbar ein privater Gesellschafter entgegen allen Beteuerungen entscheidend mitgewirkt.

Wie glaubwürdig ist vor diesem Hintergrund noch der versprochene Effizienzgewinn?

9,5 Prozent der Kosten spare die öffentliche Hand durch PPP, haben die Partnerschaften Deutschland errechnet. Merkwürdig: Die Wirtschaftsprüfer von Rauschenbach & Kollegen kamen rund zwei Jahre früher im optimistischsten Fall lediglich auf 4,78 Prozent, wie ihrem Bericht zu entnehmen ist. Seit Schuy und seine Kollegen die Kontrolle des Projekts übernahmen, hat sich die Effizienz also fast verdoppelt. Und das in Zeiten trudelnder Finanzmärkte, die private Projektfinanzierungen eigentlich verteuern.

Einsehen darf man die Kalkulationen nicht. Und die wenigen, die die Berechnungen im Detail kennen, gehen ein enormes berufliches Risiko ein, wenn sie darüber sprechen. Immerhin einer spricht: Ein Experte, der Einsicht hatte, erklärt die Zahlen mit Merkwürdigkeiten beim Vergleich Varianten. Was würde der Neubau den Staat allein kosten? Was in einem privaten PPP-Modell?

Da seien die Instandhaltungs- und Risikokosten der öffentlichen Hand, die höher angesetzt seien als im PPP-Modell. So würde die private Lösung im Vergleich günstiger wirken. Das war früher auch anderen aufgefallen: Experten des Bundesamts für Bauwesen und Raumordnung, die die Berechnungen im Detail prüften, wollten in einem vertraulichen Kommentar vom Dezember 2008 wissen: „Warum sind grundsätzlich alle Risiken beim privaten Partner niedriger?“

Und dann sei da die Berechnung der Bau- und Betriebskosten. Schon das Finanzministerium hatte in einem „VS – nur für den Dienstgebrauch“ gestempelten Bericht an den Haushaltsausschuss vom Juni 2011 festgestellt, dass der Preis des siegreichen privaten Angebots überraschend günstig sei. Die Einsparungen würden laut dem Bericht, der der FTD vorliegt, vor allem in der Bau- und weniger in der Betriebsphase anfallen. Für den Insider ist das „unplausibel“, schließlich würden die Effizienzvorteile von PPP normalerweise vor allem im Betrieb anfallen. „Da sind Nachverhandlungen zulasten des Steuerzahlers programmiert“, warnt er.

„Meiner Einschätzung nach basieren PPP-Effizienz-Prognosen großteils auf nicht nachvollziehbaren Annahmen“, sagt Holger Mühlenkamp zu PPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen allgemein. Der Professor für öffentliche Betriebswirtschaftslehre an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer forscht seit Jahren zu PPP. Das Urteil des Wissenschaftlers: „Risiken werden kleingerechnet, Folgekosten ausgeblendet.“ Für ihn ist die Sache eindeutig. Die Effizienzversprechen seien vor allem „Schönfärberei“.

Die mathematischen Modelle, mit denen PPP-Experten ihre Prognosen erstellen, sind komplex. „Wenn Sie an den richtigen Stellschrauben drehen, können Sie jedes PPP wirtschaftlich rechnen“, sagt einer, der sich seit Jahren damit befasst. PPP-Berater Schuy versichert für den Ministeriumsneubau: „Wir haben keine Tricksereien gemacht.“ Doch einer, der auf Bieterseite direkt an den Verhandlungen mit den PPP-Beratern beteiligt war, sagt, es sei frühzeitig klar gewesen, dass der Auftrag für den Neubau von der neu gegründeten Partnerschaften Deutschland übernommen werden würde. Die Erwartungen seien hoch gewesen. Schließlich versprechen die PPP-Befürworter hohe Einsparungen, bei den bisherigen Projekten im Durchschnitt etwa 14 Prozent. Sparen im zweistelligen Bereich ist der Maßstab. Die ersten Effizienzberechnungen für das Bildungsministerium kamen gerade mal auf knapp fünf Prozent. Zur Grundsteinlegung am vergangenen Dienstag sprach das Ministerium dann von Einsparungen von „fast 10 Prozent“.

Wissenschaftler Mühlenkamp ist grundsätzlich der Ansicht, dass die Beratungsfirma Partnerschaften Deutschland allein wegen ihrer Konstruktion kein guter Sachwalter des Steuerzahlers sein kann. „Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sollten von jemandem durchgeführt werden, der auf keine Art und Weise auch nur den Anschein erweckt, befangen zu sein“, sagt der Professor.

Immerhin gibt es inzwischen eine Diskussion um mehr Transparenz bei PPP. Der Hauptverband der Bauindustrie hat eine „Transparenzinitiative“ gestartet und wirbt dafür, PPP-Verträge offener zu behandeln. Die Partnerschaften Deutschland haben bislang zwei Verträge auf einer „Transparenz-Plattform“ im Internet veröffentlicht und wollen so den Kritikern Wind aus den Segeln nehmen. Nur: Die entscheidenden Passagen sind geschwärzt. Die Vergütung des privaten Partners bleibt im Dunkeln. Schuy versichert dennoch: „Wir unterstützen jede Initiative, die mehr Offenheit und mehr Transparenz bringt.“

Für das eigene Haus, das mehrheitlich dem Steuerzahler gehört, gilt das offenbar nicht. Als kürzlich die Grünen in einer Kleinen Anfrage wissen wollten, welche Verträge zwischen der Bundesregierung und den Partnerschaften Deutschland bestehen, landete die Antwort einmal mehr in der Geheimschutzstelle. Partnerschaften Deutschland hätten „um die Sicherstellung der Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse ersucht“, begründet das Finanzministerium diesen Schritt – in einem natürlich streng vertraulichen Schreiben.

Mitarbeit: Niklas Wirminghaus
Foto: Ansgar Koreng / CC BY 3.0 (DE)